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我院孙永勇老师在中国社会科学院社会保障论坛上做专题报告

发布者: [发表时间]:2019-01-07 [来源]: [浏览次数]:


20181228日,由中国社科院世界社保研究中心和中国证券投资基金业协会联合主办、华夏基金管理有限公司承办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2018》发布式在京成功举办。本次论坛的主题是主权养老基金国际比较与战略定位,共有来自政府机构、行业协会、科研院校、市场机构和新闻媒体等领域专业人士200人参加了本次论坛。

我院孙永勇老师出席了本次论坛并做了专题报告。

 

 

  以下为孙永勇发言实录:

各位来宾下午好!很高兴再次站在这里,八年来报告的基本养老保险部分都是我来负责编写。今天,我向大家汇报的主题是基本养老保险基金面临的主要问题与前途。

作为世界上最大的发展中国家,中国现在面临最严峻的挑战之一就是人口老龄化。老年人口数量大,老龄化速度快,而我们经济发展水平仍然比较低,我们用来应对人口老龄化的机遇期比较短。在这样一种情况下,基本养老保险制度面临很严峻的挑战,因为它要完成它的历史使命,它必须保证绝大部分人的基本生活。到目前为止,事实上它已经覆盖了大部分的人口,2017年末的时候参保人数占了总人口的65.86%,注意,这是参保人数占总人口的比例,因为未成年人、小孩都不在覆盖范围之内,所以说实际上我们的扩面工作得主体部分基本上已经完成了。与此同时,职工基本养老保险所提供的养老金水平,目前替代率不到50%。至于城乡居民的养老保险,水平就更低了。所以,整个社会有一种呼声,这种呼声就是要提高这个水平。在这样一种情况下,我们必须另外筹很多的资金,另外建立庞大的基金储备,才能完成这样一个历史使命。全国社保基金理事会这么多年的发展取得了很不错的业绩,收益率是不错的,累计的投资收益已经超过了一万亿元。它这么多年来的探索及其所积累的经验,为我们后面在建大规模的基金做了很好的准备。 

基本养老保险基金面临着一系列的比较严峻的问题:

首先,开支很快上升,留给基本养老保险基金充分发展的时间是非常有限的。我们没有很长的时间慢慢地去建这种大规模的基金储备,我们需要尽快地采取行动。这是整个人口结构变化决定的。我们42号文的政策在促进生育率上没有太明显的效果,后面的人口老龄化高峰会很快过来。从职工基本养老保险基金收支增长率来看,过去这十年,只有三个年份的收入增长率是高于支出的增长率。至于当期结余,十年来的增长率是很不稳定的,政府采取行动推一把,当期结余增长率就很高,而另外一个年份就没有那么高,而且当期结余增长率已经有几个年份是负的。而累计结余虽然还比较多,但整个的累计结余增长率是朝下走的。

其次,基金收入的增长面临着风险。第一,不管是职工基本养老保险征缴收入还是城乡居民基本养老保险缴费收入,增长速度都在下滑。随着扩面期结束,职工基本养老保险参保人数将进入低速增长时期。随着经济增长速度的下滑,缴费人数在参保职工人数中的比例在不断下滑,而工资增长速度也会下滑,也就是说作为缴费基数那一块增长速度会下滑。同时,越来越多的企业可能财务状况不太好,遵缴率会下滑。这些都会使得职工基本养老保险未来征缴收入的增长面临挑战。居民养老保险近年来整个的趋势是越来越依靠财政补贴,总收入中超过2/3来自财政补贴。同时,高速扩面期也已经结束,参保人数已经处于低速增长状态。随着城镇化的推进,未来参保人数和缴费人数可能会逐渐减少。从缴费水平来看,大部分省份的缴费水平都很低,如果整个经济再降速的话,缴费水平上升的速度很可能就会受到抑制。第二,财政补贴的高速增长可能不可持续。近些年来,职工基本养老保险基金形成了大规模累计结余,一个很重要原因就是财政补贴规模不断扩大。但近些年来整个经济是下行的,整个国家财政收入的增长速度在下降,对基本养老保险基金的财政补贴将很难再高速增长。第三,依靠全国社会保障基金理事会的管理,职工基本养老保险基金难以复制全国社会保障基金优异的历史业绩。基本养老保险的储备基金越来越多地交给全国社保基金理事会做,我们刚才讲了全国社保基金理事会的历史业绩是很优异的,但是,未来它也很难取得那么高的收益率。经济增长降速会使得整个社会的平均投资收益率下降,而基金规模的不断扩大最终会突破规模经济上限,找到恰当投资机会、投资机遇要求会越来越高,这可能会使得全国社保基金理事会未来很可能达不到原来我们预期的投资收益率。第四,划转国有资本充实社保基金的力度和速度均不够。主要原因在于国有资本划转具体对象确定存在困难,统一的划转比例与各地实际状况差异存在冲突,划转流程不够清晰,划转过程中多方利益主体之间的协调存在困难,划转后资产管理还存有疑虑等。

最后,基金投资运营与监管还存在问题。第一,投资运营主体单一。全国社保基金和一部分职工基本养老保险基金均委托全国社会保障基金理事会进行运营,它所承担的责任也会越来越大,终将面临难以承受的压力。 第二,作为职工基本养老保险基金的委托人,省级政府还有许多事情要做:专业人才不缺,监督管理等;职工基本养老保险基金统筹层次低且分散,不利于资金归拢等。 第三,基金多头监管的局面未得到根本改变。缺乏独立的监管机构,各监管主体之间交叉重叠,难以划分清楚监管职责;且监管呈现碎片化,影响监管效率和效果。 第四,缺乏社会监督机制,没有建立起社会监督的平台。监管立法还有些滞后,相应的配套法律却不足。信息披露制度不健全,信息披露的范围小。

怎么解决这些问题?基本养老保险基金的前途在哪里?

首先可以考虑在制度上调整。世界社保中心好多年来一直宣传名义账户制,从基金管理的角度看,如果从政策上规定我们要实行名义账户制,就可以名正言顺地把资金集中起来搞规模投资。如果不从法律上规定,总有一些人想我们去做实它,做实了会怎么样?做实了会涉及到个人的投资选择权等后面一系列的问题。还有一些比较敏感的问题,比如说提高标准退休年龄的问题,一直拖着,最低缴费年限的问题都是比较敏感的问题。这些问题都需要尽快采取行动。

在增加基金收入方面,目前也是一个难点,费基和费率是矛盾的,费率很高,费基很可能是虚的,现在我们要降低费率吗?如果我们大幅度降低费率,费基我们又做不实,会产生什么结果?如果我们不降低费率,生硬地要去做实费基,很多企业将受不了。所以说,现在这个事情是很麻烦的。做实费基的问题不是那么简单的,不是说把征缴事务由人保部门交给税务部门就解决了。在财政补贴上,到目前为止,绝大部分的财政补贴是来自于中央财政,我们要不要让地方政府多承担一点责任?如果让地方政府承担一点责任,各个地方的财政状况差异太大了,有的地方自己都受不了了,你还让他多承担责任?如果不让地方承担责任,有些地方的财政又是有实力的,有很多地方政府可能也愿意多承担一部分责任。在国有资本划转方面,需要综合考虑各种因素,加大划转的力度。投资监管领域,可以考虑的是我们是不是需要有另外一些投资运营的主体。今年我们重点探讨的主权养老基金,实际上就包含了一些想法在里面。如果有了主权养老基金,很有可能就有另外的投资运营主体产生。同样地,多头监管的问题是不是可以考虑彻底解决一下?比如我们建立了专门的医保局,可不可以考虑建立专门养老保障局?同时各个省的问题,我们刚才讲了省级在养老基金管理层面是作为委托人存在的。现在各省政府还要作为委托人,省政府很可能让下面的人保厅出面做,但是有没有可能建立一种真正的省级的养老基金的委托人实体?不是那种行政单位。

谢谢大家,这就是我的汇报内容。